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    當前事業制公證處改革任務、目標及其保障措施

    發布日期:2015-03-16 點擊:35137
          目前,我國公證處存在著行政、事業、合作三種體制。伴隨著我國事業單位分類改革如火如荼地在各地推進,實行事業體制的公證處站在改革的十字路口。在這樣的分類改革中,事業體制公證處該何去何從?

          一、自主性公益類事業單位是當前公證處的合適組織形式

          1、當前事業單位分類改革的情況及公證機構事業單位現狀

          當前事業單位存在內部缺少競爭機制,經費大多依賴財政,外部社會化進程緩慢,改革動力不足,偏離公益目標等問題,亟需進行綜合改革。而分類改革是事業單位所有改革的前提和基礎。2004年中央機構編制委員會辦公室(以下簡稱"中編辦")制定《關于事業單位分類及相關改革的試點方案》中提出,根據社會功能,將其劃分為承擔行政職能的、從事公益服務的和從事生產經營活動的三個大類。對從事公益服務的事業單位,則再劃分為三個類別:不能或不宜由市場配置資源的,所需經費由同級財政予以保障,不得開展經營活動,不得收取服務費用;可部分實現由市場配置資源的,所需經費由財政按照不同方式給予不同程度的投入,鼓勵社會力量投入;可實現由市場配置資源的,實行經費自理,財政通過政府購買服務方式給予相應的經費補助,具備條件的,應逐步轉為企業,今后這類單位主要由社會力量舉辦。中編辦的分類可能是未來分類改革的方向性分類。目前,各地的分類改革情況在上述三分法的基礎上,在紛紛進行試點改革。

          從2000年起根據國務院、司法部《關于深化公證改革的方案》,(以下簡稱"2000年公證體制改革")我國公證機構開始實施從行政體制向事業體制的改革,截止目前,這些事業體制的公證處又分為全額撥款、差額撥款、自收自支三種類型,其中以自收自支型事業公證處(又稱自主型事業單位)數量最多。應該說,改革方案要求"改制的公證處應該成為執行國家公證職能、自主開展業務、獨立承擔責任、按市場規律和自律機制運行的公益性、非營利性的事業法人"的目標是符合公證自身發展規律的。在人、財、物的獨立管理上簡政放權,使得改制后的公證處煥發出了勃勃生機。經過近十年實踐檢驗,按照此種目標運作的公證機構極大地促進了我國公證事業的發展,塑造了公證高效、有價值的社會形象,同時還極大地減輕了財政經費負擔。我國公證業務收費也從改制前(2000年)的10億元突破到2010年23億元。應該說,2000年的公證體制改革是成功的,改革使公證機構更加具有活力,公證服務領域更為深入。

          因此,目前的事業單位分類改革應該在肯定國務院、司法部2000年公證體制改革的經驗和基礎上,進一步推進事業體制公證處的內部機制完善。否定2000年公證改制改革有益經驗和成果,將會使公證事業出現較大倒退。

          2、回歸行政體制或改革為生產經營類實體是當前公證體制改革中出現的新動向,必須進行正確而有效的引導。 回歸行政體制或改革為生產經營類實體是事業體制公證處分類改革的兩種可能方向,是當前公證體制改革中出現的最新動態,其中所蘊含的思潮不得不進行深入剖析研究。

          (1)事業體制公證處回歸行政體制是對2000年公證體制改革的否定,也必將嚴重的阻礙公證事業的發展。2000年公證體制改革正是基于行政體制對公證機構發展的嚴重束縛情況下進行的,改革的成果也證明了行政體制是不適宜公證這種特殊的法律組織的。現階段維持不發達地區的公證實體存在和其行政體制是不得已而為之的選擇,公證的非行政性質已經是行業普遍的共識。行政體制下的公證員,基本上是官僚的、消極的,通常懷揣"多一事不如少一事"的心態,對現有法律中有規定的公證事項,盡量以"辦起來太麻煩""不適合辦理"為由拒絕當事人。特別是在公務員實行"陽光工資"政策改革后,推諉辦證更甚之。目前,基于對公證改革不確定,極少數地方出現了事業制公證機構重新改回行政體制的現象,這不得不令人警惕。

          (2)事業體制公證處改制為生產經營類實體,這個方向,在中國目前尚不具備法律條件。根據我國《公證法》第六條定義,公證機構是不以營利為目的,依法獨立行使證明職能的機構。公益性是公證機構的重要組織性質,公證組織形式不能有悖于其公益性。生產經營類實體是以營利為根本目的的,它與公證的公益性截然不同,不能成為公證的組織形式。為此,司法部在有關批復中也明確答復,公證機構不屬于生產經營類事業單位。因此,公證要成為生產經營類實體,尚不具備法律條件,除非在立法上出現重大突破。但目前出現的情況是,部分地區地方的黨委政府因管理需要,主導將公證處改為生產經營類實體,此時,公證處被動承受,司法行政主管部門左右為難。

          3、自主性公益類事業單位作為當前公證改革方向的原因分析

          自主性(自收自支)公益類事業單位應成為公證當前改革方向,是基于目前中國公證發展狀況、外部改革環境、公證職業特點等綜合因素決定的。

          (1)中國公證發展處于過渡階段,這種階段需要較長的時間,在此階段自主性公益類事業單位是公證的較好、較適宜的組織形式--既能代表國家又能以獨立法人地位獨立承擔民事責任,這是理想的拉丁公證組織形式,也是被證明為有效的形式。很多專家、學者研究表明,從長遠看,公證機構的行政體制和事業體制都只是過渡形式。我國公證體制的長遠目標也是要達成適合我國實際情況的公證組織形式。行政體制公證是我國公證發展的第一階段。2000年公證體制改革確定的:以事業單位體制為主,行政體制、其他"探索機制"為輔的公證組織形式是我國公證發展的第二階段。建立適應我國社會主義特色的公證體制,既代表國家又真正成為獨立法人運行、獨立承擔民事責任的公證組織形式是我國公證發展的第三階段。目前,我們依然處于第二階段(過渡階段)。基于漸近改革避免激進改革的需要,公證過渡階段尚需要較長的時間。因此在目前階段而言,尚需要在事業單位這種組織形式中尋求立足點和發展的空間。在當前而言,要脫離過渡階段而迅速地轉向第三階段,尚缺乏法律條件、政策空間、行業共識、民眾基礎等改革必備條件。

          (2)公證的公益性與事業單位所要求的公益性是基本上是契合的,為公證選擇公益類事業單位組織形式保留了空間。我國《事業單位登記管理暫行條例》第二條明確事業單位是指國家為了社會公益目的,由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的,從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。根據我國《公證法》第六條定義,公證機構是不以營利為目的,依法獨立行使證明職能的機構。公證的公益性和事業單位所要求的公益性的契合,使得在當前看來,事業單位是公證的適合形式。

          (3)事業單位自身的特點在當前也是契合公證發展需要的。事業單位具有相對獨立的法人資格、獨立的人財物管理、較為獨立的績效工資體制、獨立地對外承擔責任能力,這些積極因素曾作為2000年體制改革的動力,也必將繼續促進公證事業的發展。而當前,公證面臨著與主管司法機關人財物利益不清,與財政、稅務部門財稅管理不清,與人事部門的用人機制管理不清等種種問題,這也是一直困擾公證發展的核心問題。

          (4)選擇自主性公益事業單位作為公證機構組織載體,是統一、規范公證機構組織的需要。全國各地的事業單位分類改革形式多樣,預計事業單位分類改革后,我國各地公證機構的組織形式也更加復雜和凌亂。目前,需要由司法部對在事業單位分類改革中公證機構的選擇方向做指導。

          (5)2000年公證改制從整體上來說是成功的,在當前及今后一段時間都將促進我國公證事業的發展,對于2000年公證改制的成果和經驗必須要予以肯定和承繼,繼續選擇自主性事業單位并對其進行完善是當前公證體制深入改革的重點和核心。2000年的公證改制,以建立獨立國家公證職能、自主開展業務、獨立承擔責任、按市場規律和自律機制運行的公益性、非營利性的公證機構為目標。而上述這些特征也正是公證機構所需要的,應該通過更深入的改革措施,實現2000 年公證體制所設定的上述目標,而不是對這些改革目標的否定。

          4、目前事業單位分類改革給公證機構帶來的進退兩難的困境

          應該說,我國事業單位的分類改革對于解決目前事業單位存在的問題確有必要。但是我國公證機構的特殊性及各地改革政策的多樣性,導致了公證機構在事業單位分類改革中陷入進退兩難的困境中。特別是對保留后的公益類事業單位實行非常嚴格行政管理措施,也更加窒息公證機構未來發展的空間。公證機構在事業單位分類改革中的困境主要體現在:

          (1)對保留的公益類事業單位實行嚴格的行政管理措施,從根本上否決了公證機構的獨立法人性、獨立的人財物管理、獨立的績效工資制度,這事實上等于否定了 2000年公證體制改革所肯定的積極因素。例如,許多地方的事業單位分類改革,對保留的公益類事業單位實行"收支兩條線"、實行統一的績效工資制等措施,這些都與2000年國務院、司法部所確定的《關于深化公證工作改革的方案》相悖。如《改革方案》明確,建立合理的分配機制,實行經費全部自理的公證處可以實行效益工資。該項制度在最近十年公證發展中起到了積極作用,否定效益工資制度,也在根本上否定了2000年公證體制改革的基礎。

          (2)選擇回歸行政體制成為事業體制公證處的"愿望"。鑒于對保留的公益類事業單位采取嚴格行政政策,使得公益類事業單位的政策、發展空間、職工利益比不過行政體制。回歸公務員,回歸到2000年改制前的體制,成為了在事業單位分類改革中涌動的暗流。這等于是對2000年公證體制改革的否定,對其應予以糾正。

          (3)合作制公證處的全面市場化產生了超強的市場競爭力,在不同的體制下,其發展路徑必然不相同,正如行政體制公證處無法與事業體制公證處競爭一樣。在同一業務區域內,事業體制公證處在合作制公證處的競爭壓力下,發展空間和業務空間越來越狹小,這極大地動搖了這些地區公證人員堅定走事業體制的信心。事業體制運行最好的上海、深圳、北京等地,并沒有合作制。

          (4)嚴格的公益類事業單位政策,也使得在這種體制下,公證機構更加缺乏競爭力,在與法院、檢察院、律師事務所的法律人才競爭賽中,更加處于弱勢地位,如同目前實行行政體制的公證處很難招募到通過司法考試的人員一樣。這種不加區分的嚴格政策嚴重忽視了公證的服務性和專家性特征。

          (5)2000年公證體制改革規定:非財政補助收入大于支出的公證處,可以實行企業化財務管理制度,即實行企業化管理的事業單位。至此,大多大型的公證處都建立了相應的企業賬目,并依法納稅。這種現狀必然使公證處在這次全國事業單位分類改革中類比生產經營類實體。公證處為了保持其活力,讓自主性(自收自支)事業單位政策得以維系,只能被動接受。而公證機構則限于公益性的特征,不能走生產經營類實體的方向,陷入進退兩難困境。如果進一步看,分類改革的目標很明確:"具備條件的,應逐步轉為企業"。這就使得準公益中的第三類的目標依舊是與《公證法》相悖。

          事業單位分類改革是針對所有事業單位,公證在其中的自身特點是無法被滿足的。對于具有特定職責、特定特征的公證機構來說,無疑是束縛了其活力,原有的靈活機制也將喪失殆盡。因此,應該在司法部層面(或聯合其他部委)出臺具體措施,維持公證機構的自主性,允許肯定公證機構作為自主性事業單位存在,避免在事業單位分類改革中使公證事業受到重大沖擊,避免重新回到2000年公證體制改制之前甚至更加混亂的境地。


          二、公證機構作為自主性事業單位的特征

          2000年公證體制改革,對于公證機構的自主性給予了充分的肯定和賦權。例如,要求公證機構獨立承擔責任、按市場規律和自律機制運行,實行經費全部自理的公證處可以實現效益工資、建立公證處法人財產制度等。這些目標、措施等都是對公證機構自主性的要求。今后的事業體制公證處改革應該是延續公證機構自主性方向和更充分地賦予公證機構自主發展的權利。作為一個自主性事業單位的公證機構,其主要的特征有:

          1、具有比較清晰的產權關系。產權關系說到底是誰對公證機構的發展具有支配權的問題。公證機構的獨立性,最終要靠產權關系的清晰來進行保障。長期穩定的產權關系可以給公證機構的公證員及其他工作人員帶來穩定的預期。產權關系清晰,將可以使公證機構作出更加理性、長期的發展決策。而產權關系不清晰,將導致公證機構作出更加不理性、短期的行為。作為事業單位的公證機構也存在著集體利益和國家利益的沖突。例如,事業單位購買的固定資產屬于國有資產而非集體資產,意即貨幣資產轉化為固定資產后,則轉化為國有資產,公證處對其的處分權利就明顯受限。為了避免發生變相的利益輸送、發生變相的利益再分配,應該在國家政策方面確立國家利益、集體利益、個人利益的判定規則。具有比較清晰的產權關系,也同時要求公證機構具有比較獨立的采購權。

          2、具有較強的內部激勵機制。公證機構內部激勵機制對于吸引法律人才、拓展公證業務,促進公證事業發展起著積極作用。鑒于公證的服務性質及公證服務的專家性質,實行自主的績效工資制度對于公證行業的發展具有非常積極的作用。為了使得公證機構具有吸引力,某地公證機構的法定改革就要求公證員的薪酬按照律師、會計師等類似執業收入標準來設計。當然實行內部激勵機制與公證機構公益性、非營利性并不沖突,正如實行公證收費并非違背公益性一樣。因為公證員的勞動付出要得到合理的回報,這是正當的。在目前,應該仍然保留公證機構實行自主的績效工資制度。

          3、具有規范化、高效、獨立自主的內部治理結構

          治理結構的規范化、充分的自主管理權和靈活性、運作的公開透明性,都有利于促使公證機構不斷提高公證服務水平,提高公證效率,保障公證公信力。目前,事業體制公證處在一定程度上擺脫行政的束縛,在內部治理機構上有一定的自主性、可創新性及靈活性,但是因其從行政體制脫離出來,依然處處受到行政主管部門的限制,沒有明確的內部決策機構、執行機構、監督機構,并且事業單位的行政化傾向越來越嚴重。因此,應通過設定一定的機制,解決公證機構自主管理權和司法行政部門及其他相關行政部門監管權的關系。

          4、 具有較為明確的外來管理關系

          外來管理關系是指公證機構所面臨的各種不同的外部行政管理關系。如司法行政機關、財政部門、人事部門、稅務部門等外來管理。中國公證體制改革就是要考慮各種組織形式的外來管理關系,選擇合適的外來管理關系。其中重要的是各種公證組織形式的財稅負擔情況。在目前公證機構的財稅負擔不僅各種組織形式不一,而且同一公證組織形式在不同的地方財稅負擔也不盡相同。就事業體制公證處而言,有向財政上繳一定比例公證收費的,也有向稅務機關依法納稅的。目前,因法定公證的缺失,在公證發展處于過渡期內,按照核定征收的政策收取公證機構所得稅是比較科學、合理的。

          (1)司法行政主管部門必須按照《公證法》的規定,回到法定職責上來,而不能把公證處當做內部科室來管理,真正實現公證處的獨立法人地位。

          (2)財政部門不能把依法納稅的公證處以事業單位為由,再進行財政統籌,使公證處面臨財政、稅務雙重課以賦稅。

          (3)稅務部門對于公證處征稅,應該多考慮公證處的公益性的特點,給以公證處稅收方面的優惠,而不能像現在很多公證處一樣,比律師、會計師這些經營行業政策還差!

          (4)人事部門應考慮公證處社會服務型、專家型的人才特點,給以公證處寬松的吸引人才政策,而不能完全把公證處視為普通的事業單位,在用人機制上一刀切。

          總之,應該通過司法部(或其他部委聯合發文)的部門規章立法的方式,合理界定自主性事業公證單位公證機構與政府、相關部門之間的關系,明確其法律地位、職責任務、人員配備、薪酬機制、治理結構和財務管理。建立機構法定、運作獨立、治理規范、權責相應,建立決策、執行、監督相分離的法人治理機構,靈活的用人機制、靈活的薪酬分配機制和完善的監督管理機制,享有法定事權、擁有管理、人事聘用和分配自主權、依法自主辦理有關業務,獨立承擔法律責任。能吸引并留住具有合適才能、經驗和專業知識的人員。


          三、當前實現自主性事業單位公證機構需要的迫切措施

          從目前各地進行的試點來看,保留的公益類事業單位采取的都是嚴格的控權政策,要在地方層面達成實現自主性事業單位公證機構的可能性越來越渺茫。因此,司法部有必要與發改委、中編辦、財政部、人力資源和社會保障部、國家稅務總局聯合發文確定事業單位體制公證處在事業單位分類改革中的方向及特別政策,同時司法部以部令規章的形式制定《司法部關于事業單位體制公證處運行的規范性意見》。通過與其他部委聯合發文和制定特別規范的形式,達成建設自主性事業單位公證機構的目的。上述兩個措施的基本考慮在于:

          1、鞏固2000年公證體制改革成果,主導事業體制公證處改革方向的需要。如果說2000年的公證體制改革是從國家層面主導,地方配合進行改革的話,那么現在事業性行政體制公證處分類改革則成為地方主導進行的。這種地方主導進行的改革,將使得各地公證機構的體制類型和管理更加復雜、混亂。因此,在事業單位分類改革的初期,如果司法部能夠形成事業性體制公證處改革的方向、基本政策的話,將可鞏固2000年公證體制改革成果,從而也主導目前正在推進的事業體制公證機構的改革。

          2、公證發展的特殊階段、公證職業的特殊性需要。鑒于我國現階段,事業性公證機構尚不具備條件全部向合作或其他形式的組織形式進行轉變,只能在事業單位框架內繼續履行自己的職責。同時,我國公證結構作為事業單位存在,與其他事業單位不同之處在于,公證服務的專家性特征。在一個類似于"參公管理"的公益類事業單位組織形式下,要體現公證服務的專家性是很困難的。這種"參公管理"式的公益類事業單位將會逐步扼殺公證機構和公證員的積極性。在只能保留事業體制的情況下,由司法部倡導、推進建立一種自主型的事業單位管理模式,是現階段適應事業單位分類改革的良策。

          3、對合作制公證處試點進行階段性總結,嚴格按照司法部《關于設立合作制公證處的規范性意見》進行運作,對公證事業有積極貢獻的,應該給予肯定,對于不符合規范性意見的,應該糾正和取締。

          4、形成完善的公證管理規范的需要。我國行政體制公證機構遵循系統的公務員管理法規進行運作、合作制公證機構遵循司法部《關于設立合作制公證處的規范性意見》進行運作,而我國事業體制公證機構只能面對各地千差萬別的事業單位管理規范進行運作。2000年的公證改革方案,雖然對改制為事業單位的公證機構運作提出了許多規范性措施,然而畢竟缺乏系統性,而且在實踐中也被各地選擇性適用。因此,為了鞏固和實施2000年公證改革方案即已經確定的良好政策,為了在國家層面上有一部指導事業體制公證機構運作規范,需要以司法部以部頌規章的形式頒布《司法部關于事業單位體制公證處運行的規范性意見》

          5、綜合配套措施,需要其他部門的支持。建立自主性事業單位公證機構需要得到發改委、財政部、人力資源和社會保障部、中央編制委員會、國家稅務總局的支持,需要協調關系。最重要的是,這些部門認可建立自主性事業單位公證機構。沒有這些部門的配套措施,自主性事業單位公證機構很難建立。

    (作者:昆明市明信公證處 段偉 李全息)
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